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投资协议中国有股权回购条款的效力问题研究 ——以最高人民法院案例为基点探究司法裁判的路径

时间:2024-06-17  作者:益友天元

前言

股权回购条款是商事投资协议的重要组成部分,对于投资人来说,股权回购可以在一定程度上降低投资风险。同样,在国有企业进行股权投资时,可用股权回购为兜底条款来实现国有资产保值增值的目标。但与一般股权回购不同的是,国有资产转让的法律行为,是兼具私法性质和公法性质的法律行为,故按照现行法律法规,涉及国有股权的转让,需在产权市场公开进行,即俗称的“进场交易”。这就导致了司法实践中,国有股权回购条款的效力存在争议,本文尝试对司法实践中涉及国有股权回购条款效力的判断路径进行研究。

目前,针对国有股权进场交易和例外情形即非公开协议转让的相关法律法规已经有众多文章进行了较为完善的梳理,故本文不再对相关法律法规进行梳理。

本文所称的回购行为与国有股权的转让行为,均涉及到行为上的“转让”,具体而言,转让行为是出让主体与承接主体之间主动积极完成的,而回购行为是因合同条款而触发的“转让行为”,其“转让”的行为逻辑一致。无论是回购行为还是转让行为,国有资产转让的相关规定均是规范底层的“转让”逻辑,触发条件的前置并非意味着“回购”行为需要单独跳出国有资产的转让行为进行解释。故笔者认为,在判定回购条款效力时,司法实践中对于国有股权转让行为效力的裁判路径同样有参考意义,因为回购条款效力最大的争议在于合同中回购条款本身似乎规避了国有股权进场与评估的程序。

因此,在判定回购条款是否有效之前,第一步必须认定国有股权没有进场或没有经过评估的“转让”行为性质;第二步即解释合同中的回购条款是否应当按照民法典之规定进行无效性判定。


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第一部分

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未进场交易和未评估的“转让”行为是否有效应当考虑其是否脱离国有资产监督管理机构的监管以及是否造成国有资产流失——以最高人民法院(2015)民二终字第399号案件为例


    一审:北京市高级人民法院

北京高院经审理认为:对于涉及安联公司持有的世纪中珠公司49%股权转让的《交易框架安排协议》、《四方协议》,是签约各方当事人真实意思表示,不违反法律、法规强制性规定,合法、有效,各方当事人均应依约履行义务。

虽然国澳公司主张因安联公司未能提供资产评估备案材料、未在产权交易市场公开进行转让,所涉世纪中珠公司49%股权转让的协议无效,但北京高院认为,根据现有证据,安联公司系安徽省国资委管理的地方国有企业投资的三级全资子公司。从安联公司提交的其投资方安徽交控集团《会议纪要》、安徽省国资委《监督检查意见书》内容看,安联公司转让其持有的世纪中珠公司49%股权,得到了其上级投资公司的批准,亦在相关国资监管机关的监督管理之下。在安联公司、安恒达公司未提出终止合同履行的情形下,如安联公司依约将相关资产评估备案手续补充完成后,世纪中珠公司股权仍然可以继续转让。因此,该案涉及世纪中珠公司49%股权转让的《交易框架安排协议》、《四方协议》不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形,国澳公司关于涉诉协议无效的抗辩主张没有法律依据,不予支持。

    二审:最高人民法院

该案二审中,国澳公司称:安联公司出让的涉诉股权系国有资产,该类资产转让应在依法设立的产权交易机构公开进行,并应进行审批和评估备案。安联公司并未履行上述程序,所以股权交易行为违反法律强制性规定,损害社会公共利益,涉诉股权转让合同均应无效。

最高人民法院经审理认为:

(1)安联公司与安恒达公司签订《交易框架安排协议》约定安联公司将涉诉世纪中珠公司49%股权转让给安恒达公司,因该49%股权系国有资产,所以协议各方应当依照国有资产转让的法律法规完善相关程序和手续。

(2)安联公司提供的其控股股东及上级主管企业安徽交控集团2011年8月12日《会议纪要》,表明上级主管企业安徽交控集团对安联公司出让涉诉股权并无异议,安徽省国资委2014年6月16日作出的《监督检查意见书》也可在一定程度上表明涉诉49%股权转让未脱离国有资产监督管理机构的监管,所以,即使安联公司出让上述股权未在产权交易场所公开进行、未办理股权资产评估备案,但在没有充足证据证明国有资产监督管理机构否定股权转让的情形下,不宜直接认定安联公司出让涉诉股权的行为无效。

该案裁判思路评析

(1)以监管程序是否存在出发,倾向认定合同有效

最高人民法院肯定了北京高院查明的事实,并对国有股权未进场交易、未办理股权资产评估备案的认定路径进行了明确。除此之外,北京高院的裁判思路同样精彩。

首先,北京高院肯定了对于案涉国有股权转让需要在产权交易场所公开进行、办理股权资产评估备案,并对抗辩理由中“应提供股权资产评估备案材料”认为是“具有法律和合同上的依据”。其次,对“协议无效”的抗辩理由,北京高院指出“亦未脱离地方国有资产监管机关的监管”。

即北京高院认为,国有股权的转让行为,在其后续仍然可以正常履行,转让行为未脱离国有资产监督机构管理的前提下,并不能因为其未提供股权资产评估备案材料或未在产权交易场所公开进行而认定协议无效。北京高院并没有机械地理解适用《民法典》规定的“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效”或“行为人与相对人恶意串通,损害他人合法权益的民事法律行为无效”,其在判定协议有效性的路径还是兼顾了合同的履行、目的以及比例原则的思路。在最高人民法院进行的二审同样延续北京高院的裁判思路,对于合同无效的认定保持了谨慎的态度,与其在另案(2005)民二终字第157号案件中的观点“......虽然没有进行评估,但是股权转让协议的双方当事人通过协商一致,并经同仁国资局上级主管部门黄南藏族自治州财政局的批准。......《股权转让协议》是双方当事人的真实意思表示,符合法律规定,应当确认股权转让协议合法有效。......股权转让协议已经实际履行。......审计结果不能证明《股权转让协议》约定的2002年财务报表反映的数额是虚假的或者存在资产不实的情况。也不能证明2002年期末至2003年3月4日铝型材厂进入黄南铝业期间,同仁国资局转移资金、隐匿资产的事实,因此,铝型材厂的上诉理由不能成立,本院不予支持”并无二致。

(2)未造成国有资产流失的回购行为可以认为有效

按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》第十六条之规定“合同违反法律、行政法规的强制性规定,有下列情形之一,由行为人承担行政责任或者刑事责任能够实现强制性规定的立法目的的,人民法院可以依据民法典第一百五十三条第一款关于‘该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外’的规定认定该合同不因违反强制性规定无效”,即对合同无效的认定,应当考虑到违反规范的主体是否承担公法上的责任。“只是在通过纯粹的公法手段不足以使公法上的强制规范目的得到很好实现的时候,民事后果才作为一种补充性、辅助性制裁手段发挥作用”。换言之,若回购行为本身不涉及国有资产流失的可能,并不应轻易认定合同无效。

在上述的考量下,判断回购条款是否有效,可以参考比例原则。简言之,立法者可能基于某种政策考量限制主体的私权及其行使,当事人的权利主张也可能得不到法官的支持。但是,这种对私权的干预和限制,不可逾越为实现相关目的所必要的限度,否则就违反了比例原则所强调的禁止过度之要求,而不应认可其效力。

由于比例原则乃一项不成文的宪法原则,其价值应贯穿于包括民法在内的全部法律秩序,以实现法律体系的统一性,而宪法对于民法具有基础性的意义。民法绝非独立的自治王国而必须遵循宪法所确立的价值秩序,在立法机关没有明确未进场的回购行为所导致的法律后果,无论是刑事亦或是行政上的责任,都表明此类规定仅为警示性规范。如果在民事上直接将其判断为无效,则可能违反比例原则。

正如最高人民法院在另案(2014)民提字第216号案件判决书结尾所书:“国有资产转让是国有企业经营权的体现。作为资产的管理者,有责任对资产保值增值,但亦应承担市场经营的风险。《中华人民共和国物权法》第三条规定,国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。在市场经济条件下,国有企业参与市场交易与其他市场主体地位平等,其资产利益不能等同于社会公共利益。”

结合前述,《民法典》第153条第1款作为一个整体,要求法官综合强制性规定的目的、保护范围、规制对象、违反后果等因素,尤其是目的因素作具体判断。因此,在判断回购条款的效力,必须考虑相关法律制定的目的和意旨。换言之,如果说回购行为会导致国有资产流失、损害公共利益,才能认为回购条款无效。如果回购行为的后果轻微,甚至回购行为本身将会使国有资产获益,那么不应将回购条款与严重违反法律行政法规的合同一样认定为无效合同。


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第二部分

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国有资产相关进场及评估的规定可归为管理性规范,违反并不当然导致合同无效——以最高人民法院(2018)最高法民终125号案件为例


一审:广东省高级人民法院

广东高院经审理认为:上海康大公司作为国有企业,对其名下的土地及债务与雅诚公司签订的《合作协议》、若干补充协议和《资金分配方案》的效力如何,是本案应当审查的首要问题。

根据相关行政法规的规定,国有企业的重大资产转让必须进行评估并办理审批手续。评估与审批的程序要求是国有资产转让合同生效的形式要件,其意义和价值在于保障交易公平、防止恶意低价转让国有资产。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定,“依法成立的合同,自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。”时至原审庭审终结前,仍未完善资产转让的评估和审批手续,欠缺国有资产转让合同生效应具备的形式要件。根据上述法律规定,应当确认涉案《合作协议》、相关补充协议及以此为基础的《资金分配方案》均未生效。

  二审:最高人民法院

雅诚公司在上诉中指出,关于国有资产转让须经评估审批的规定是国企管理内部规范,违反的法律后果是对相关负责人员问责,而非影响企业与他人签订合同的效力。所以,即使认定涉案《合作协议》涉及国有资产转让,相关评估审批的规定也不影响协议效力。原审判决认为评估审批程序是合同生效形式要件,并认定涉案《合作协议》及其他文件未生效,适用法律错误。

最高人民法院经审理认为:涉案《合作协议》及其补充协议及《资金分配方案》的效力是争议的主要问题之一,国务院《国有资产评估管理办法》以及《全民所有制工业企业转换经营机制条例》关于国有企业重大资产转让必须进行评估并办理审批手续的规定,在性质上属于管理性规范而非效力性强制规范。况且前述文件其实并没有相关资产转让合同须经政府主管部门批准后方才生效的具体规定。原审法院援引前述文件认定上海康大公司对外转让重大资产未经评估审批,涉案《合作协议》及其补充协议以及《资金分配方案》因欠缺国有资产转让合同生效要件而未生效,并进而判令上海康大公司和中山康大公司向雅诚公司返还借款与购买债权款及相应利息,适用法律错误,依法予以纠正。

该案裁判思路评析

(1)判断回购条款效力必须明确是否违反效力性规范

管理性规范与效力性规范的首次提出是在2007年全国民商事审判工作会议上。会议提出了应当区分效力性强制性规定与管理性强制性规定认定合同效力的观点。最高人民法院在该次会议中指出:“强制性规定又包括管理性规范和效力性规范。管理性规范是指法律及行政法规未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范。此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为,但并不否认该行为在民商法上的效力。……效力性规定是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范,或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效,但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。此类规范不仅旨在处罚违反之行为,而且意在否定其在民商法上的效力。因此,只有违反了效力性的强制规范的,才应当认定合同无效。”

在2009年发布的《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中,最高人民法院给出了针对区分效力性强制规定和管理性强制规定指导。其认为,违反效力性强制规定的,应当认定合同无效;违反管理性强制规定的,应当根据具体情形认定其效力。针对裁判思路,最高人民法院认为,“人民法院应当综合法律法规的意旨,权衡相互冲突的权益,诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等,综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的,人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的市场准入资格而非某种类型的合同行为,或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为,人民法院对于此类合同效力的认定,应当慎重把握,必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。”依照指导意见中对强制性规定的理解,通过产权交易所公开进行交易与评估程序的相关规定,某种程度上是对国有股权进入市场交易的资格和方式进行规制,并非是对股权转让类合同的规制。那么依照前文指导意见,直接认为回购条款无效显然是不合理的。

在另案(2019)最高法民终1815号案件中,一审法院云南省高级人民法院在认定合同无效的理由部分,虽然认为案涉公司未对股权按国务院法规和国资委规章的规定进行资产评估,违反了上述国务院法规和规章的规定,但认定合同无效的缘由在于股权转让行为造成国有资产重大流失。“此造成国有资产重大流失的行为属于“损害社会公共利益”的行为,因此,是无效的行为。”二审法院最高人民法院同样认为“经办人之间恶意串通,不经评估以极低价格受让旅游公司持有的股权,造成国有资产流失,是《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项规定的损害国家、集体或第三人利益的行为。......《股权转让协议书》内容无效。”

强制性规范有着明确的划分,对回购条款的效力判断不能仅依靠是否违反强制性规范而认定回购协议无效。即便是在(2019)最高法民终1815号案件中,也是因为存在了国有资产重大流失行为导致了合同无效,并非仅因为未经评估违反强制性规定而认定合同无效。

综上,只有当明确了进场交易和评估的规定属于何种性质的规范,才能正确判断回购条款的法律效力。

(2)通过产权交易所公开进行交易与评估程序应当认为是管理性规范

(2018)最高法民终125号案件中,广东高院所引用的《国有资产评估管理办法》以及《全民所有制工业企业转换经营机制条例》发布时间较早,但最高人民法院对于规范性质的判定则与《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》遥相呼应。

同样的,在另案(2014)民提字第216号案件中,一审法院兰州中院认为:《中华人民共和国企业国有资产法》的规定旨在规范对国有资产的监管,加强对国有资产的保护。若违反上述规定的合同继续有效,将会助长违法转让国有资产行为的发生,与《中华人民共和国企业国有资产法》巩固和发展国有经济,加强对国有资产的保护,发挥国有经济在国民经济中的主导作用的立法目的相悖;若违反上述规定的合同继续有效,极可能因为弃置程序而人为因素增多,造成国有资产流失,进而损害国家利益和社会公共利益。因此,上述规定为效力性强制性规定,而非管理性规定,违反这些规定的合同无效。甘肃高院则肯定了兰州中院的判决。但在最高人民法院的提审判决中,针对甘肃高院和兰州中院的判决,其指出:《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《国有资产评估管理办法》以及《企业国有资产监督管理暂行条例》中关于国有资产转让应当进行评估、批准等程序的规定,系对履行出资人职责的机构及相关人员行为的规范,是法律对国有资产管理者课以的义务,要求管理者审慎地履行自己的职责,上述规定均属规范内部程序的管理性规定,而非效力性强制性规定,不应影响国有企业与第三人签订合同的效力。

正如此,在间隔一年后的另案(2019)冀0104民初4810号案件中,法院指出:《中华人民共和国企业国有资产法》《国有资产评估管理暂行办法》等相关法律、法规虽规定国有产权转让应经批准程序、应进行资产评估、应在依法设立的产权交易场所公开进行,但并未规定违反上述规定的行为无效。从上述规定的文义和立法宗旨来看,上述规定应属于管理性强制性规定,而非效力性强制性规定,违反上述规定并不必然导致合同无效。

(3)回购行为涉及的公开交易与评估可视为对内规范

正如雅诚公司在上诉中所指,“关于国有资产转让须经评估审批的规定是国企管理内部规范,违反的法律后果是对相关负责人员问责,而非影响企业与他人签订合同的效力”。根据《民法典合同编通则解释》第16条第1款第3项的规定,“强制性规定旨在要求当事人一方加强风险控制、内部管理等,对方无能力或者无义务审查合同是否违反强制性规定,认定合同无效将使其承担不利后果,人民法院可以认定该合同不因违反强制性规定无效”。

《国有资产评估管理办法》第1条规定:“为了正确体现国有资产的价值量,保护国有资产所有者和经营者、使用者的合法权益,制定本办法”。其立法目的是为了保护国有资产,避免国有资产因低价转让而流失,但进行资产评估是国有资产占有单位的义务,而非受让人的义务。违反国有资产评估规定的责任应当由国有资产占有单位及其责任人员承担。若认定合同无效,则受让人在无义务的情况下也承担了法律后果,因此,国有资产转让涉及的公开交易与评估应属于对内规范,违反不应直接认定合同无效。


结论

回购条款的效力认定是一个“综合性”的问题,在回购行为没有导致国有资产流失的前提下,并不能简单的以国有股权转让未“进场交易”、违反法律行政法规的强制性规定等认定回购条款无效。

综上,如在投资协议中未约定回购条款,则国有股权的交易应当按照“进场交易”和评估的方式进行。如在投资协议中已经约定了回购条款,则要确保国有资产流失的情形不存在。如回购义务已完成,在判断合同的有效性时,也应综合考虑合同的“履行行为”这一因素,正如另案(2019)冀0104民初4810号判决书中所述:“即便当时股权转让价款未经评估、拍卖等程序,其当时应属于享有相关利益的一方,其受让股权时隔七年后,现又主张合同无效,该行为明显违背诚实信用原则。且该行为会使国有产权处于不确定状态,不利于国有产权及当事人合法权益的保护。”


参考文献:

[1] 耿林.《强制规范与合同效力———以合同法第 52 条第 5 项为中心》, 中国民主法制出版社 2009 年版, 第252页;

[2] 易军.《论合同违反强制性规定无效的判断标准》,Tsinghua University Law Journal Vol. 18, No. 1 (2024)。