益友视点丨浅析地方政府专项债券

经过近年来的发展，地方政府专项债券成为地方政府重要的融资工具和渠道，在“促基建” 、“补短板” 、“稳投资”中发挥出越来越重要的作用。本文通过浅析地方政府专项债券及其发行实务，结合目前“新基建”的趋势，为完善地方政府专项债的融资提出一些看法和建议。

一、地方政府专项债券概述

1. 地方政府专项债券的含义

地方政府专项债券（或简称“专项债券”）即指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。与地方政府一般债券相比，专项债券的主要区别在于其所对应的公益性项目是否可产生收益。如果公益性项目没有收益，需要一般公共预算收入偿还利息和本金，那么这类债券为一般债券。[1]

2. 地方政府专项债券的特点

3. 地方政府专项债券的优势

二、地方政府专项债券发行的法律实务

结合我们在实务操作中的经验，对于律师在从事地方政府专项债券的法律服务过程中应该重点核查哪些事项并发表法律意见，现归纳总结如下：

三、完善地方政府专项债券融资的建议

1. 加强新增专项债券发行规模与市场实际需求的联系

新增专项债券的规模应根据实际基建需求进行调整，而并非简单的扩大额度规模。[2]目前专项债券发行规模皆由中央统一调配，再下分到地方。如果可以放宽专项债券内部的额度限制，允许地方政府结合自身市场的投资需求，根据实际情况来灵活调度各类专项债券的额度，可以更大程度的发挥地方政府的主观能动性，加强政府与市场间的联系，促进专项债券的发行更贴合地方投资需求，从而减少地方政府隐匿债务风险的情况出现。

2. 放松项目资本金的要求

政府参与的经营性项目为控制债务融资规模，其投资必须满足一定的资本金占比要求。项目资本金的风险防范作用毋庸置疑，但随着形势的发展，可以慢慢放松资本金在专项债券中的应用。一方面从利用项目资本金防止地方政府过度借贷的作用来看，即使没有项目资本金的比例要求，地方政府也是不能随意发债的；另一方面从项目资本金有丰富的投资结构以分散风险的作用来看，随着现有专项债券投资者结构的丰富，尤其是在地方政府债券柜台业务打开后，个人投资者进入，投资风险也得到了进一步的分散。[3]

2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》中提到对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。这也在一定程度上放松了对于资本金的要求，增加了地方政府基建投资的积极性，体现了我国进行宏观调控的方式。

3. 开发完善地方政府债券信用评级体系

从实际看来，我国信用评级机构缺乏针对地方政府债券评级的一整套独立体系，从而导致其对地方政府债券进行评级时容易沿用原有其他债券例如城投债的评级体系，形成等级全部为优质的债券评级结果。[4]如若信用评级缺乏区分度和针对性，则地方政府债券的相应风险和价值均得不到揭示。要改善这种情况，关键便是要开发和完善一套区别于其他债券，体现地方政府债券真实信用水平差别的信用评级体系。

4. 紧随“新基建”趋势，部署“新基建”债券

2018 年12月召开的中央经济工作会议上重新定义了基础设施建设，把5G、人工智能、工业互联网、物联网定义为“新型基础设施建设”，此后，“新基建”开始在很多重大会议中频频现身。2020年以来，党中央、国务院就“新基建”做了密集部署：1 月3 日，国务院常务会议提出，“出台信息网络等新型基础设施投资支持政策”；2 月14 日，中央全面深化改革委员会第十二次会议指出，“打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系”；2 月21 日，中共中央政治局会议提出，“推动生物医药、医疗设备、5G 网络、工业互联网等加快发展”；3 月4 日，中共中央政治局常务委员会会议强调，“加快5G 网络、数据中心等新型基础设施建设进度”。[5]