益友视点 | 政府信息公开义务机关如何确定

       首先，我们将政府信息分为两大类，根据条例第二条关于政府信息的定义，政府信息应当可以分为行政机关制作的信息（以下简称：制作的信息），以及行政机关获取的信息（行政机关获取的信息），对于该两大类信息的公开义务机关分述如下：

关于行政机关制作的信息，其公开义务机关主要有以下三种不同理解：一是无论何时，均由制作机关负责公开（包括主动公开及依申请公开），其他机关无公开义务；二是制作机关有义务公开（包括主动公开及依申请公开），如果被其他行政机关获取，则最初获取机关有义务公开（依申请公开），三是制作机关及最初获取机关均有义务公开（主动公开及依申请公开），其他获取机关也均有义务公开（依申请公开）。对于该三种理解，笔者认为第一种理解是正确的。

对于观点三，其认为条例第十条的规定，是对于主动公开而言的，同时结合条例第五条以公开为常态，以不公开为例外的原则，认为任何掌握“制作的信息”的机关均有义务依申请进行公开，从而最大限度保障公众知情权，而对于制作机关及最初获取机关，根据条例第十条规定还有义务主动公开。对此，笔者认为，首先，关于条例第十条规定是对于主动公开而言的观点，缺乏依据。条例第十条属于第二章“公开的主体和范围”，而条例第三章为“主动公开”，第四章为“依申请公开”，因此正常理解第十条规定的公开主体，应当是同时适用于主动公开及依申请公开的，认为仅适用于主动公开不合常理。其次，第十条第一款最后规定，法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。也就是该条规定的是一种权限，不是单纯的义务或职责，是权责的统一，因此所有持有信息机关均有义务依申请公开，即均有权依申请公开，明显在条例中找不到依据。最后，如果所有持有信息机关都有义务依申请公开，则会大大增加信息公开的成本，明显超出了保护大众知情权的必要。

对于观点二，其主要是基于对条款的字面逻辑分析，即“行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开”，这里所说的“其他行政机关的政府信息”，显然是包括“制作的信息”的，因此除制作机关有义务公开外，最初获取的机关也有义务公开。这种理解，仅从条文字面意思分析，并无问题，而且也没有过分扩大信息公开的成本。对此观点进行评价，需要更深地探究条例关于公开义务机关规定的基础考量因素。条例明确公开义务机关一方面固然是为了确保大众知情权，但同时也需要“防止行政机关重复公开政府信息的情况”^[i]，而且明确公开义务主体，“还有利于明确政府信息公开的审查主体和审查责任，作为某项具体政府信息的原始制作者、采集者，该行政机关比其他行政机关更加了解政府信息的内容以及相关背景资料，能够更加全面地把握权衡该政府信息是否公开，对拟公开的政府信息进行审查，防止在公开政府信息的过程中泄漏国家秘密、商业秘密、个人隐私”^[ii]。可见，在条例十四、十五、三十二条规定了不得公开信息范围及征询第三方程序要求的情况下，信息公开的涉密审查、征求意见程序就需要由公开义务机关来完成。如由最初获取机关承担公开义务，由于其不是制作机关，可能并不了解信息制作背景，也不掌握相关利害关系人联系方式，其审查能力远弱于制作机关。因此，由最初获取机关负责公开“制作的信息”，会存在比较明显的缺陷及障碍，应当不是条例制定者之本意。

而由制作机关负责公开“制作的信息”，既可以明确义务主体，防止推诿，也能保证大众知情权，同时制作机关也能切实履行涉密及涉他人利益信息是否公开的审查职责。

对于行政机关从公民、法人和其他组织处获取的政府信息，2008年的《政府信息公开条例》（以下简称：老条例）规定由保存机关负责公开，按条文意思，初次获取机关以外的其他保存机关也有义务进行公开。现行条例相比老条例，增加了“行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开”的规定，在此情况下，对于获取的信息的公开义务机关，主要有两种观点：一是最初获取机关负责主动公开及依申请公开，其他保存机关无公开职权；二是最初获取机关负责主动公开及依申请公开，其他保存机关有义务依申请公开。对此，笔者认为第一种观点是正确的。

对于第二种观点，其结果大体上与老条例的字面理解一致，其主要理由仍然是第十条规定的是主动公开义务机关，而依申请公开不受此限。就此观点的不成立之处，理由同前所述。而老条例虽然在字面上是可以得出所有保存机关均有义务公开的结论，但这一结果比较明显的问题也是不合理的扩大了信息公开主体范围，于保护公众知情权并无必要，而于涉秘、涉隐私审查来说，最初获取机关外的其他机关同样面临现实的障碍。而根据现行条例第十条整体理解，对于“其他行政机关的政府信息”中的“获取的信息”，由最初获取机关负责公开的意图较为明显，而“由保存该政府信息的行政机关负责公开”，这一表述与老条例是一致的，结合现行条例增加的内容，这里的保存机关，并非意指所有保存机关，应当是为了区别制作机关而使用的概念。当然笔者认为，如果这里直接表述为“最初获取机关”负责公开，则可以更好地避免现有条文可能引发的不同理解。